Luvituksen pullonkaulat: epävarmat tilaluokitukset

Teksti on ensimmäinen osa kalankasvatuksen ympäristöluvituksen pullonkauloja ja niiden avaamista koskevan viiden kirjoituksen sarjaa.

Viimeistään EU-tuomioistuimen vuonna 2015 antama Weser-tuomio (C-461/13) merkitsi vesien tilatavoitteiden tulemista oikeudellisesti sitoviksi ja tilan heikentämiskiellon kohdistumista jopa yksittäisiin laatutekijöihin. Vesiviljelyssä tämä on kuitenkin luvanhakijan kannalta useassa kohdin erittäin ongelmallista.

Ensinnäkin, vesienhoitosuunnitelmilla ei alun perin lainsäädäntöä valmisteltaessa tarkoitettu olevan sitovia oikeusvaikutuksia. EU:n vesipuitedirektiivi (2000/60/EY) täytäntöönpantiin kansallisesti vesienhoitolailla (1299/2004). Lain esitöissä on nimenomaisesti mainittu, että vesienhoitosuunnitelma ei vaikuta suoraan luvan myöntämisedellytyksiin (HE 120/2004). Lisäksi esitöissä on todettu, että laki ei aiheuta suoria velvoitteita eikä suoria taloudellisia vaikutuksia toiminnan harjoittajille. Samat seikat on toistettu vielä lakia muutettaessa vuonna 2010, kun lakiin lisättiin merenhoidon järjestämistä koskevat säännökset (HE 323/2010).

Oikeuskäytännön perusteella vesien- ja merenhoitosuunnitelmat ovat siis saaneet merkittävää sitovuutta, jota niillä ei edes tarkoitettu olevan. Aiheellisesti voidaankin kysyä, täyttääkö nykyisen kaltainen lainsäädäntö edes perustuslaissa asetetut vaatimukset siitä, että velvollisuuksista tai ainakin niiden perusteista on aina säädettävä lailla (PeL 80 §). Ainakaan luvanhakijan kannalta nykyisestä lainsäädännöstä seuraavat velvoitteet ja taloudelliset vaikutukset eivät todellakaan ole ennakoitavissa.

Toiseksi, vesienhoitosuunnitelmissa olevat luokitukset ja niiden määritysperusteet eivät suinkaan ole yksiselitteisiä. Meriviljelyn luvituspilottien loppuraportissa (VN 38/2018) on listattu peräti yhdeksän tilaluokitukseen vaikuttavaa tekijää, joita voitiin pitää epävarmoina. Lupakäytännössä nämä epävarmat määritykset silti estävät tai rajoittavat perusteltujakin hankkeita.

Kalankasvattajaliiton vuosina 2019-2020 toteuttamassa hankkeessa todettiin, että tilaluokitukseen sisältyy matemaattisten taustatietojen lisäksi aina myös arviointia. Lisäksi osa luokituksista on laskennallisten tietojen puuttuessa tehty puhtaasti arvioimalla. Tilaluokitusprosessi on siten lopulta vain sen tekijän, käytännössä jopa vain yhden virkamiehen, subjektiivinen näkemys asiasta.

Luvanhakijan pitäisi mallinnuksella pystyä osoittamaan, että hankkeesta ei ole luokitukseen heikentävää vaikutusta. Arvioihin perustuvia luokituksia ei kuitenkaan ole objektiivisesti mahdollista mallintaa, koska jo lähtötiedotkin ovat puutteelliset eikä järjestelmä ole läpinäkyvä.

Ongelmia aiheutuu myös siitä, että hankkeen vaikutusalue ei vastaa vesimuodostuman kokoa. Lisäksi virallista ja julkista tietoa kohdealueen muutosherkkyydestä ei ole edes olemassa. Ylipäätään luokituksesta ja mallinnuksesta ei ole olemassa riittävän tarkkoja ohjeistuksia.

Kolmanneksi, perustuslaissa on taattu kaikille elinkeinovapaus (PeL 18 §). Perusoikeuden rajoituksesta on aina säädettävä lailla, jonka on täytettävä tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset. Tämä tarkoittaa sitä, että rajoitusten olennaisen sisällön on ilmettävä suoraan laista. Lisäksi rajoitusperusteiden on oltava perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeasuhtaisia.

On varsin helppo todeta, että kalankasvatuslupien epääminen laskennallisilla kuormituksilla ja epämääräisiin subjektiivisiin arvioihin perustuvilla tilaluokituksilla on kaukana perusoikeuksien rajoituksilta edellytettävistä kriteereistä.

Myös Korkein hallinto-oikeus on tuoreen ratkaisunsa 30.6.2022/31 perusteluissa todennut tilaluokituksen epävarmuuden. KHO lausui asiasta seuraavasti.

  • "Pintavesien ekologisen tilan luokittelussa on kyse vesienhoidon suunnittelun tarpeisiin tehtävästä arviosta. Luokitteluaineisto ei yleensä ole niin kattavaa, että yksin sen perusteella voitaisiin luotettavasti arvioida ympäristölupaa edellyttävien toimintojen vaikutuksia vesimuodostuman ekologiseen tilaan. Luokitteluaineistoja ei myöskään ole kerätty toimintojen vaikutusten arviointia varten, joten ne eivät välttämättä ole arvioinnin näkökulmasta ajallisesti tai alueellisesti edustavia. Vaikutusten arvioinnin luotettavuus edellyttää aineiston epävarmuuksien tunnistamista siitä riippumatta, ovatko tiedot viranomaisen vai toiminnanharjoittajan tuottamia."

Ympäristölupaa edellyttävän toiminnan vaikutuksia vesimuodostuman ekologisen tilaan arvioidaan luvituksessa suhteessa vesienhoitosuunnitelman mukaiseen tilaluokkaan. Kuten KHO toteaa, tilaluokituksen epävarmuus on tunnistettava ja otettava huomioon vaikutusten arvioinnissa. Kalanviljelyn luvituksessa on tältäkin osin vielä paljon korjattavaa.

Lue lisää luvituksen pullonkauloista: