Luvituksen pullonkaulat: kuormituksen vähäisyyden sivuuttaminen

Teksti on toinen osa kalankasvatuksen ympäristöluvituksen pullonkauloja ja niiden avaamista koskevan viiden kirjoituksen sarjaa.

Ympäristönsuojelulain (YSL) säännösten mukaisesti ympäristölupaa koskevan hakemuksen hyväksyminen edellyttää aina laissa mainittujen kriteerien täyttymistä. Kalankasvatuksen kohdalla se tarkoittaa käytännössä sitä, että hankkeesta ei saa aiheutua merkittävää ympäristön pilaantumista taikka vesien hyvän tilan säilymisen tai sen saavuttamisen vaarantumista.

Mikä tahansa ympäristön pilaantumisen vaara ei lain mukaan luvan epäämiseen riitä, vaan kysymyksessä tulee olla merkittävä pilaantuminen. Samoin hyvän tilan vaarantumiselta edellytetään aina jonkin asteista konkreettisuutta.

Kalankasvatuksen lisäämisestä keskusteltaessa törmätään yleensä EU-tuomioistuimen vuonna 2015 antamaan Weser-tuomioon (C-461/13). Kotimaisesta oikeuskäytännöstä nostetaan puolestaan usein esiin Korkeimman hallinto-oikeuden Finnpulp-päätös (KHO 2019:166). Joskus näiden ratkaisujen väitetään, täysin perusteettomasti, jopa sinällään estävän kalankasvatuslupien myöntämisen.

Pitää muistaa, että Weser-tuomio koski joen ruoppaamista. Finnpulp-päätös koski puolestaan kokoluokaltaan poikkeuksellisen suurta biotuotetehdasta ainakin 50 vuoden vaikutusajalla. Kummassakin tapauksessa oli siten odotettavissa pysyviä tai pitkäaikaisia vaikutuksia.

Finnpulp-päätöksessä KHO totesi nimenomaisesti, että asiassa ei voitu riittävästi vakuuttua siitä, että toiminnasta ei kyseisellä sijoituspaikalla ja lupahakemuksessa ilmoitetulla tuotantomäärällä koko sen elinkaaren aikana aiheutuisi merkittävää ympäristön pilaantumista. KHO:n päätöslauselmasta kursivoimani kohdat osoittavat selvästi, että hankkeen pitkäaikaiset merkittävät vaikutukset eivät haetulla tuotantomäärällä olleet kyseisellä sijaintipaikalla mahdollisia. Ratkaisu oli siten hyvinkin tapauskohtainen. Lisäksi on muistettava, että KHO:n päätös oli äänestysratkaisu ja vähemmistö olisi luvan myöntänyt.

KHO myös korosti Finnpulpin tapauksessa sitä, että toistaiseksi voimassa olevien lupien jälkikäteinen muuttaminen ei ole vuoden 2015 lainmuutoksen jälkeen riittävällä tavalla mahdollista. KHO:n vähemmistö olisi ehkäissyt tätä asettamalla lupamääräyksiä myös luvan muuttamisesta.

Verrattaessa kalankasvatusta Weser-tuomioon ja Finnpulp-päätökseen, on hankkeissa havaittavissa useita merkittäviä eroavaisuuksia. Kumpikaan mainittu ratkaisu ei edes koskenut kalankasvatusta ja niissä hankkeen vaikutukset olisivat olleet hyvin pitkäaikaisia.

Kalanviljelyssä verkkoallaslaitosten kuormitukseen voidaan merkittävästi vaikuttaa sijainninohjauksella. Kalankasvatusluvat ovat myös lähes poikkeuksetta määräaikaisia. Finnpulp-ratkaisussa ollutta ongelmaa luvan jälkikäteisen muuttamisen vaikeudesta ei määräaikaisissa luvissa tietenkään ole edes olemassa.

Kalankasvatuksen kuormitus ei myöskään ole ympärivuotista ja se on kokonaiskuormitukseen nähden erittäin vähäistä. Myönnetyt luvat sisältävät lisäksi usein hyvinkin tarkkoja rajoituksia ja määräyksiä. Verkkoallaslaitosten luvat ovat poikkeuksellisia vielä siitäkin syystä, että toiminta on siirrettävissä tai lakkautettavissa, mikäli ennakoimatonta pilaantumista ilmenisi.

Kalanviljelyn kuormituksen merkittävyyttä mietittäessä on viimeinkin tunnustettava tosiasiat. Virallisten tietojen mukaan kalankasvatuksen vesistökuormitus on fosforin osalta 1,4 % ihmisperäisestä kuormituksesta ja 1,0 % kokonaiskuormituksesta. Vastaavasti typen osalta kuormitus on 0,7 % ihmisperäisestä kuormituksesta ja 0,45 % kokonaiskuormituksesta. Nämäkin tiedot ovat kalankasvatuksen osalta vuodelta 2019. Joidenkin tietojen mukaan kuormitus olisi tällä hetkellä enää puolet näistä luvuista.

Verrattaessa kalankasvatuksen kuormitusta muuhun kuormittavaan toimintaan, voidaan todeta esimerkiksi yhdyskuntien ja haja-asutuksen yhteiskuormituksen olevan 7-kertainen. Yksistään jo laskeuman mukana tulee 6-kertainen kuormitus ja luonnon huuhtoumakin on 26-kertainen kuormittaja. Maa- ja metsätaloudesta syntyy peräti 53-kertainen kuormitus.

Kaikki ihmistoiminta aiheuttaa ympäristökuormitusta, niin myös ruoantuotanto. Kalankasvatusala on tehnyt hartiavoimin työtä ja onnistunut vähentämään kuormituksesta peräti 70-80 %. Niin rehutehokkuus kuin ruokintatekniikkakin ovat kehittyneet valtavasti. Kalankasvatus onkin poistettu HELCOMIN hotspot-listalta jo vuonna 2002. Kotimainen kasvatettu kirjolohi on myös hyväksytty ympäristöjärjestö WWF:n suositeltavien kalojen listalle jo vuonna 2014 ja siikakin vuonna 2018. Valinnan perusteena oli kotimaisen kasvatuksen vastuullisuus ja ekologisuus.

Kalankasvatuksen nykyinen kuormitus on enintäänkin vain prosentin luokkaa kokonaiskuormituksesta. Siksi voidaan täysin aiheellisesti esittää epäily siitä, voiko kalanviljely ylipäätään aiheuttaa YSL:ssa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista, kun otetaan huomioon edellä mainitut faktat.

Asia korostuu mietittäessä kalankasvatuksen kuormituksen luonnetta. Useinhan puhutaan kalankasvatuksen pistekuormituksesta tai paikallisesta kuormituksesta. Ainakaan hyvillä sijaintipaikoilla tämä ei kuitenkaan pidä paikkaansa, sillä niissä ei edes lähellä laitosta pystytä mittaamaan kuormituksen lisäystä tai erottamaan sitä taustapitoisuuden vaihteluista.

Finnpulpin tapauksessa KHO lausui perusteluissaan seuraavasti.

  • ”Ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohtaa on tulkittava siten, että lähtökohtaisesti pintavesimuodostumaan kohdistuvaa lisäkuormitusta ei tule sallia tilanteessa, jossa vesistön tilaluokka tai sen laatutekijä on vaarassa heikentyä. Vesistön hyvän tilan tavoite on ensisijainen vaatimus. Tämän mukaisesti ei voida sulkea pois mahdollisuutta sallia vähäistä lisäkuormitusta aiheuttavaa toimintaa, jos sen ei pitkällä aikavälillä arvioida estävän hyvän tilan säilymistä tai saavuttamista.”

Käytännössä kalankasvatus voi hyvillä sijaintipaikoilla olla lähinnä hajakuormittaja. Silti on muistettava, että 99 % kokonaiskuormituksesta tulee muualta. Kalankasvatusta onkin pidettävä KHO:n linjauksessa tarkoitettuna vähäistä lisäkuormitusta aiheuttavana toimintana, johon on mahdollista myöntää uusia lupia.

Kalanviljelyn viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä voidaan nostaa esille Vaasan hallinto-oikeuden päätös 17.3.2022 nro 22/0015/1. Tapauksessa oli merkityksellistä avomeren hyvät laimenemisolosuhteet sekä kalankasvatuksen vaikutusten vähäisyys ja päästöjen pieni osuus muusta kuormituksesta. Laitos myös sijaitsi sijainninohjaussuunnitelman mukaan kalankasvatukseen erinomaisesti soveltuvalla alueella. Vähäisten päästöjen ei päätöksessä katsottu olevan vaikutukseltaan merkittäviä eikä vaarantavan hyvän tilan säilyttämistä tai sen saavuttamista. Hallinto-oikeus lausui lisäksi, että vain pienessä osassa vesimuodostumaa ilmeneviä vähäisiä vaikutuksia ei voida pitää muodostuman tilaa heikentävänä tekijänä.

Jo aikaisemmassa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä 27.11.2019 nro 19/0231/2 oli katsottu, että kalankasvatuksen vähäinen lisäkuormitus ei aiheuta merkittävää pilaantumista eikä vaaranna hyvän tilan tavoitteen saavuttamista. Tässäkin ratkaisussa oli kysymys sijainninohjaussuunnitelman mukaan kalankasvatukseen hyvin soveltuvasta alueesta ulommissa rannikkovesissä.

Kalanviljelyn luvituksessa on jatkossa otettava aikaisempaa paremmin huomioon kuormituksen vähäisyys. Varsinkin sijainninohjaussuunnitelman mukaan kalankasvatukseen erinomaisesti tai hyvin soveltuvilla alueilla kalanviljelyn marginaalinen kuormitus ei voi olla esteenä ympäristöluvan myöntämiselle.

Lue lisää luvituksen pullonkauloista :