Luvituksen pullonkaulat: varovaisuusperiaatteen ylisoveltaminen

Teksti on kolmas osa kalankasvatuksen ympäristöluvituksen pullonkauloja ja niiden avaamista koskevan viiden kirjoituksen sarjaa.

Ympäristöoikeuteen kuuluva varovaisuusperiaate on vahvasti EU-sidonnaista. Periaatteen keskeisenä sisältönä on, että jos toiminnan tunnistetaan aiheuttavan haittaa ympäristölle, ei ympäristöä suojeleviin toimenpiteisiin ryhtymistä estä se, ettei haitoista ole täyttä tieteellistä varmuutta. 

Varovaisuusperiaatteesta käytetään myös nimitystä ennalta varautumisen periaate. Se on kirjattu meilläkin ympäristönsuojelulakiin, jonka nykyisen 20 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on meneteltävä toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otettava huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristöluparatkaisuissa varovaisuusperiaatetta joudutaan soveltamaan melko usein, koska haittojen vaikutuksista ei useinkaan ole täyttä tieteellistä varmuutta. Mihin tahansa epävarmuuteen ei kuitenkaan voida varovaisuusperusteella puuttua. Haitan on oltava tunnistettu ja perusteltu, ennen kuin periaatetta voidaan soveltaa. Hypoteettisiin riskeihin tai pelkkiin epäilyihin ei varovaisuusperiaatetta voida koskaan soveltaa.

Kalankasvatusluvissa varovaisuusperiaatetta sovelletaan hyvin laajalti. Periaatteen ilmentymiä ovat ensinnäkin tarkat lupamääräykset, joilla pyritään ehkäisemään tai vähentämään toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Kalanviljelyssä luvat ovat lisäksi hyvin usein määräaikaisia. Perusteena määräaikaisuudellekin on lähes aina varovaisuusperiaate. Kun päästöjen todellisista vaikutuksista ei ole täyttä varmuutta, voidaan määräaikaista lupaa perustella varovaisuudella. Tällöin viimeistään luvan uusintavaiheessa voidaan varmistua, onko epäiltyjä haittoja ilmennyt.

Lain täysin selvä periaate on kuitenkin se, että myönnetty ympäristölupa tulee määrätä olemaan voimassa toistaiseksi (YSL 87§). Lainkohdan mukaan lupa voi olla määräaikainen toiminnanharjoittajan hakemuksesta taikka jos siihen on toiminnan erityisiin ominaisuuksiin, siinä käytetyn tekniikan tai käytettyjen menetelmien uutuuteen tai toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy.

Määräaikaisuudelta edellytettävää syyn painavuutta ei kalanviljelyn lupapäätöksissä useinkaan perustella. Verkkoallaskasvatuksessa kyseeseen voi lähinnä tulla vain haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeus. Lupapäätösten arvioinnin kannalta on todella tärkeää, että tällainen vaikeus myös perusteltaisiin erityisen tarkasti. Riittävää ei ole se, että haitallisten vaikutusten arviointi on vaikeaa, vaan arvioinnin vaikeuteen on oltava painava syy.

Pitää myös muistaa, että laissa on säännökset myönnetyn luvan muuttamiseen (YSL 89 §). Perusteena muutokselle voi olla esimerkiksi se, että toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta tai että toiminnasta aiheutuu kielletty seuraus. Tämäkin korostaa vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvältä syyltä vaadittavaa painavuutta sekä sen perustelemisen tärkeyttä lupapäätöksissä.

Kalanviljelyssä myös haettua kasvatusmäärää on voitu lupapäätöksessä rajoittaa varovaisuusperusteella. Usein rajoitusta ei tältäkään osin perustella juuri mitenkään. Tällaiseen juustohöyläämiseen ei kuitenkaan voi olla tarvetta kuin täysin poikkeuksellisesti ja silloinkin päätöksen perustelemiseen on kiinnitettävä aivan erityisen suurta huomiota.

Varovaisuusperiaate voi lisäksi kalankasvatuksessa toteutua vaikkapa toiminnan asteittaisella kasvattamisella luvan sallimaan enimmäismäärään asti.

Tarkoilla lupamääräyksillä pitäisi voida ehkäistä kalankasvatustoiminnan vaikutusten arvioinnin mahdollista vaikeutta aivan riittävästi. Onkin ilmeistä, että varovaisuusperiaatetta ylisovelletaan lupakäytännössä täysin tarpeettomasti. Yleisellä tasolla on mahdotonta nähdä tarvetta haetun ainakaan kasvatusmäärän rajoittamiseen, jos lupaan on jo sisällytetty seikkaperäiset lupamääräykset ja lupa on vieläpä annettu vain määräaikaisena.

Määräaikaista lupaa uusittaessa ei myöskään pitäisi olla enää mitään perustetta määrätä jatkolupaakin määräaikaiseksi. Varsinkaan tilanteissa, joissa ensimmäisen määräaikaisen luvan määräyksiä ja seurantaa toteutettaessa ei ole ilmennyt haitallisia vaikutuksia. Tämä tarkoittaa niitä epäiltyjä haittoja, joiden takia lupa on alun perin päädytty antamaan vain määräaikaisena. Ellei mitään haittavaikutuksia ole edes ilmennyt, ei jatkoluvan määräaikaisuudelle voi enää mitenkään riittää samat epäilyt, jotka ovat jo osoittautuneet aiheettomiksi.

Kalankasvatuksessa ei ole ollut mitenkään tavatonta edes se, että määräaikaisten lupien uusintakierroksilla on nipistetty vielä aikaisemman luvan kasvatusmäärästä varmuuden vuoksi osa pois. Tällaiseen menettelyyn ei voi löytää mitään järkeviä perusteita. Varovaisuusperiaatteesta ei voi näissä tapauksissa enää olla kysymys.

Varovaisuusperiaatteen soveltamista rajoittaa edellä mainittujen seikkojen lisäksi suhteellisuusperiaate. Se tarkoittaa, että viranomaisen toimien on aina oltava oikeassa suhteessa niillä tavoiteltuun päämäärään. Ennalta varautumisen kannalta käytettävien rajoitusten pitäisi olla oikeassa suhteessa haluttuun suojelun tasoon. Siksi varovaisuusperiaatteella ei voi perustella mitä tahansa rajoituksia eikä rajoituksia tule käyttää enempää kuin on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseen.

Myös tasavertaisuuden ja yhtenäisyyden periaatteet rajoittavat varovaisuusperiaatteen soveltamista. Tasavertaisuuden vaatimus tarkoittaa, että toisiinsa verrattavissa olevia tilanteita ei käsitellä eri tavalla. Yhtenäisyys puolestaan edellyttää, että valittujen toimenpiteiden on oltava yhtenäisiä vastaavissa oloissa jo toteutettujen toimien kanssa.

Perustuslaissa säädetty elinkeinovapauskin tulee ottaa luvanhakijan oikeusturvan kannalta huomioon lupaharkinnassa. Se edellyttää, että rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja täsmällisiä.

Varovaisuusperiaatteen soveltamisessa on siis kalankasvatuksessakin kosolti rajoitteita. Soveltamista koskeva harkinta palautuu aina myös vaaran merkittävyyteen ja todennäköisyyteen. Kun nykyisin kalanviljelyn kuormitus on hyvin vähäistä, tulee sen näkyä varovaisuusperiaatteen soveltamisessakin. Luonnollisesti tämän tulee korostua varsinkin sijainninohjaussuunnitelman mukaan kalanviljelyyn erinomaisesti tai hyvin soveltuvilla alueilla.

Lisäksi on otettava huomioon, että vesienhoitosuunnitelmien tilaluokitukset ovat epävarmoja eikä niitä ole kerätty toimintojen vaikutusten arviointia varten. Samoin kalanviljelystä vain pienessä osassa vesimuodostumaa ilmeneviä vähäisiä vaikutuksia ei voida pitää muodostuman tilaa heikentävänä tekijänä. Näidenkin seikkojen tulee nostaa varovaisuusperiaatteen soveltamiskynnystä.

Kalanviljelyn viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä voidaan mainita Vaasan hallinto-oikeuden päätös 17.3.2022 nro 22/0015/1. Tapauksessa lupaviranomainen oli tarkkojen lupamääräysten ja määräaikaisena myönnetyn luvan lisäksi vielä rajoittanut haettua kasvatusmäärää reilulla neljänneksellä. Perustelut rajoitukselle olivat kaikkea muuta kuin hyvät. Pelkistettynä rajoitus perustui siihen, että lupaa ei voitu myöntää haetun suuruisena, mutta se voitiin myöntää viranomaisen rajoittamana määränä.

Kyseisessä tapauksessa suunniteltu kasvatuspaikka sijaitsi sijainninohjaussuunnitelman mukaan kalanviljelyyn erinomaisesti soveltuvalla alueella, mutta se ei mitenkään näkynyt varovaisuusperiaatteen soveltamisessa eikä ainakaan sen perusteluissa. Hakijan valituksen johdosta hallinto-oikeus kumosi lupaviranomaisen päätöksen tältä osin ja myönsi luvan haetun suuruisena.

Korkein hallinto-oikeus on myös tuoreessa ratkaisussaan 25.1.2022/1 pohtinut syvällisesti varovaisuusperiaatteen soveltamista. Asia koski KHO:n vuonna 2019 tekemän Finnpulpin biotuotetehtaan lupahakemuksen hylkäämistä koskevan päätöksen purkamishakemusta. Vaikka ratkaisu ei koske kalankasvatusta, voidaan ratkaisun perusteluista löytää linjauksia varovaisuusperiaatteen soveltamiselle ja sen rajoituksille myös kalanviljelyn kohdalla. Ratkaisusta käy myös hyvin esille, kuinka tärkeää on varovaisuusperiaatteen soveltamisen perusteleminen lupapäätöksissä.

Kalankasvatuksen luvituksessa on jatkossa kiinnitettävä aikaisempaa selvästi enemmän huomiota varovaisuusperiaatteen soveltamiskynnykseen ja soveltamista rajoittaviin seikkoihin. Kalanviljelyn kuormituksen vähäisyys sekä vesimuodostumien tilaluokitusten epävarmuus on myös otettava huomioon. Luparajoituksia ei tule käyttää yhtään sen enempää kuin on aivan välttämätöntä ja rajoituksilta on aina edellytettävä tarkkoja perusteluja. Tämä korostuu erityisesti kalanviljelyyn erinomaisesti tai hyvin soveltuvilla alueilla.

Lue lisää luvituksen pullonkauloista: